Bron: indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au
Zonne-energie zal het focuspunt zijn van de Indonesische energietransitie. Foto door de Aziatische Ontwikkelingsbank van Flickr.
16 NOVEMBER 2023
Het Indonesische Just Energy Transition Partnership (JETP) is een fonds van maximaal 20 miljard dollar dat bestemd is voor investeringen in schone energie in de komende drie tot vijf jaar. Indonesië ondertekende tijdens de G20-top in 2022 de deal met de International Partners Group – geleid door de VS en Japan.
Als onderdeel van zijn verplichtingen op grond van dit kader heeft Indonesië een alomvattend investerings- en beleidsplan (CIPP) uitgebracht, waarin een routekaart wordt beschreven om de piekuitstoot in 2030 te bereiken en tegen 2050 netto nul te worden.
Volgens het scenario dat in het CIPP is gemodelleerd, wordt verwacht dat zonne-energie de belangrijkste nieuwe elektriciteitsbron in Indonesië zal zijn. Het moet snel groeien van 0,1% van de energieopwekking in 2022 naar 8% in 2030. Geothermische energie, waterkracht en bio-energie moeten ook snel groeien. De elektriciteitsproductie uit alle vormen van hernieuwbare energie zal naar verwachting toenemen van 13% in 2022 naar 44% in 2030.
Naarmate er meer hernieuwbare energie in gebruik komt, zal steenkool geleidelijk worden uitgefaseerd, maar het zal op de korte termijn een belangrijke energiebron blijven.
Particuliere investeringen vereisen markthervormingen
Om deze ambitieuze doelstellingen te verwezenlijken zal de particuliere sector een leidende rol spelen in de projectfinanciering en -ontwikkeling. Indonesië en zijn staatsbedrijf voor elektriciteit, PLN, hebben geen geweldige staat van dienst als het gaat om het stimuleren van de ontwikkeling van hernieuwbare energie in de particuliere sector, met name wind- en zonne-energie. Het CIPP beveelt een aantal marktgerichte hervormingen aan om dit proces te versnellen en ervoor te zorgen dat de zaken deze keer anders zullen zijn.
Eén belangrijke hervorming betreft de prijs van steenkool. Omdat Indonesië over grote steenkoolvoorraden beschikt, beperkt de overheid de prijs waartegen steenkool aan binnenlandse elektriciteitscentrales kan worden verkocht, doorgaans onder de marktprijs. Omdat steenkool de belangrijkste bron van elektriciteitsopwekking in Indonesië is, verlaagt het beheersen van de prijs van deze brandstof de opwekkingskosten en helpt het de detailhandelskosten van elektriciteit laag te houden.
De CIPP dringt er hard op aan dat dit prijsplafond wordt opgeheven en dat steenkool in eigen land tegen de werkelijke marktprijs wordt gekocht en verkocht. De redenering hier is dat hoe duurder steenkool is, hoe minder aantrekkelijk het wordt als bron voor elektriciteitsopwekking.
Een tweede hervorming richt zich op het bedrijfsmodel van PLN. In Indonesië is de prijs die consumenten betalen per kWh elektriciteit vast, afhankelijk van het type klant en de dienst, en verandert deze meestal niet, zelfs niet als de uitgaven van PLN stijgen. Dit betekent dat PLN vaak met een groot jaarlijks verlies opereert, en dat de overheid deze verliezen op verschillende manieren dekt, waaronder subsidies.
Dit is zo ontworpen. Net als bij het plafond voor de steenkoolprijzen is het doel ervoor te zorgen dat hogere kosten niet worden doorberekend aan de consument. De CIPP roept PLN op om dit systeem af te schaffen en een ‘toekomstgericht verdienmodel’ aan te nemen dat beter rekening houdt met de werkelijke kosten van het opwekken van elektriciteit. Een dergelijke hervorming zou vrijwel zeker tot gevolg hebben dat consumenten hogere prijzen moeten betalen.
Een derde hervorming betreft de rol van PLN in particuliere investeringen en de ontwikkeling van hernieuwbare energie. PLN bezit en exploiteert het nationale transmissie- en distributiesysteem van Indonesië, en wanneer particuliere ontwikkelaars de Indonesische markt betreden, moeten zij hun stroom aan PLN verkopen. Er zijn geen andere kopers omdat PLN het monopolie heeft op de distributie. Voordat een financiële instelling ermee instemt een dergelijk project te financieren, moet de ontwikkelaar daarom doorgaans een Power Purchase Agreement (PPA) met PLN sluiten waarin de voorwaarden zijn vastgelegd waaronder het nutsbedrijf de stroom zal kopen.
Het CIPP doet talloze aanbevelingen over hoe PLN deze overeenkomsten (en het aanbestedingsproces in het algemeen) ‘bankeerbaarder’ kan maken – dat wil zeggen aantrekkelijker voor commerciële financiële instellingen en particuliere ontwikkelaars. Het hoofdthema van deze aanbevelingen is om via verschillende mechanismen een groter deel van het risico van de verkoper (de projectontwikkelaar) naar de koper (PLN en uiteindelijk de Indonesische overheid) te verschuiven.
De CIPP beveelt ook aan dat PLN veel van de meer uitdagende stappen in de projectontwikkeling afhandelt, zoals haalbaarheidsstudies en grondverwerving, en vervolgens een project ter aanbesteding aanbiedt aan ontwikkelaars zodra het meeste voorbereidende werk al is gedaan. Dit, samen met de 'de-risking'-bepalingen, zou projecten zeker aantrekkelijker maken voor particuliere investeerders en ontwikkelaars. Maar of het iets is dat PLN kan en wil doen, en wat zij in ruil daarvoor mogen verwachten, is een andere vraag.
Het CIPP beoogt het mobiliseren van particuliere financiering om hernieuwbare energie op grote schaal te ontwikkelen met behulp van een mix van conventionele marktinstrumenten. Er wordt van de staat gevraagd om een deel van deze investeringen te 'verminderen', en de verwachting is dat PLN zal evolueren naar iets dat lijkt op een conventionele commerciële onderneming. Het CIPP schat dat Indonesië tussen nu en 2030 96 miljard dollar aan investeringen in hernieuwbare energie en netwerkverbeteringen nodig zal hebben, en hogere tarieven voor consumenten zullen deze versnelde ontwikkeling helpen betalen.
Het is de bedoeling dat de elektriciteitsprijs nauwer wordt afgestemd op de productiekosten om langetermijninvesterings-, plannings- en inkoopbeslissingen beter te onderbouwen en deze beter te kunnen laten inspelen op de marktomstandigheden. Omdat technologieën zoals zonne-energie steeds goedkoper worden om te bouwen en te exploiteren, zullen prijssignalen in een concurrerende markt vanzelfsprekend de investeringen in de richting van hernieuwbare energiebronnen verschuiven, omdat deze goedkoper zijn dan steenkool.
Om dit plan te laten werken zoals voorzien, moet de Indonesische energiesector meer gaan functioneren als een efficiënte en concurrerende markt. Dit is de reden waarom de CIPP hard aandringt op het afschaffen van het prijsplafond voor steenkool. Als binnenlandse elektriciteitscentrales door overheidsingrijpen steenkool onder de marktwaarde kunnen blijven verkrijgen, zijn prijzen nutteloos als signaal, omdat ze de economische realiteit niet weerspiegelen.
De politiek kan de markten overtroeven
Historisch gezien zijn prijssignalen van de markten niet bijzonder effectief geweest in de Indonesische energiesector. In feite is een van de expliciete doelstellingen van het energiebeleid in Indonesië het beschermen van consumenten tegen de werkelijke kosten van energieopwekking. De Indonesische regering wil elektriciteit aan consumenten leveren tegen lage en stabiele prijzen, gevrijwaard van schommelingen in de grondstoffenprijzen en andere externe factoren.
Juist om deze reden is de mogelijkheid om de binnenlandse prijs van steenkool te beperken aantrekkelijk voor beleidsmakers. Na de pandemie, toen de steenkoolprijzen over de hele wereld omhoogschoten, zijn de elektriciteitsrekeningen in Indonesië niet veel veranderd. Dat komt omdat de PLN – en uiteindelijk de overheid – de verliezen opat en de steenkoolprijs kunstmatig laag werd gehouden.
Controle over de prijzen is een krachtig beleidsinstrument dat de regering van Indonesië waarschijnlijk niet gemakkelijk zal opgeven. Ze zullen uiterst resistent zijn tegen elk beleidskader waarin van consumenten wordt verwacht dat ze hogere exploitatie- en investeringskosten zullen dragen vanwege de politieke implicaties van prijsstijgingen. Het land zag wijdverbreide protesten toen het in 2022 probeerde de brandstofsubsidies te verlagen.
De oproep om de PLN en de structuur van de Indonesische energiesector binnen slechts zeven jaar te herzien en beter te laten reageren op prijssignalen is een zeer ambitieuze visie. Verwachten dat consumenten de hogere kosten van de energietransitie zullen dragen terwijl de staat het ontwikkelingsrisico absorbeert om meer particuliere investeringen te stimuleren, zal geen aantrekkelijk voorstel zijn voor de Indonesische regering.
Het is duidelijk dat de JETP-routekaart voor investeringen is geschreven met het oog op het aantrekkelijker maken van de duurzame energiesector in Indonesië voor particulier kapitaal. Wat minder duidelijk is, is of het plan voldoende rekening houdt met de realiteit van de Indonesische politieke economie en de belangen en prikkels van belangrijke belanghebbenden als PLN zoals ze feitelijk zijn, en niet zoals mondiale investeerders en markten dat willen.
